Wat is een gereguleerde activabasis? Het financieringstrucje achter nieuwe kerncentrales
Een gereguleerde activabasis (in het Engels: Regulated Asset Base, afgekort RAB) is geen technologie in de gebruikelijke zin, maar een financieringsmodel voor extreem dure, langdurige bouwprojecten zoals kerncentrales. Het idee: in plaats van dat een bedrijf eerst jarenlang duur geleend geld moet aantrekken om te bouwen en pas na oplevering geld verdient om dat terug te betalen, mag het onder een RAB-model al tijdens de bouw een klein bedrag in rekening brengen bij toekomstige klanten. Een toezichthouder controleert precies hoeveel dat mag zijn.
Vergelijk het met de bouw van een huurappartementencomplex. Normaal leent de ontwikkelaar fors geld tegen een hoog rentetarief omdat de bank een risicovol bouwproject financiert, en pas als de eerste huurders binnen zijn, komt er inkomen binnen om de lening af te lossen. Bij een gereguleerde activabasis mogen toekomstige huurders al tijdens de bouw een klein voorschot betalen op hun huur. Daardoor is het risico voor de geldschieters lager, is de rente lager, en valt de uiteindelijke huur - of in dit geval de energierekening - lager uit dan wanneer alle bouwrisico bij de investeerders was blijven liggen.
Wat is het precies?
Bij grote infrastructuurprojecten zoals een kerncentrale duurt de bouw vaak tien tot vijftien jaar. Gedurende die hele periode is er geen inkomen: er wordt immers nog geen stroom verkocht. Investeerders die toch geld willen steken in zo'n project, eisen een hoog rendement omdat ze het risico lopen dat de bouw uitloopt, duurder wordt, of zelfs mislukt. Dat hoge rendement telt op tot torenhoge financieringskosten, die uiteindelijk via de energierekening bij de consument terechtkomen.
Een gereguleerde activabasis draait dit om. Een onafhankelijke toezichthouder - in het Verenigd Koninkrijk is dat Ofgem, de energieregulator - stelt vast welke kosten redelijk zijn en welk rendement de bouwer daarop mag maken. Dat toegestane rendement wordt vervolgens, via energieleveranciers, als klein opslagbedrag doorberekend aan alle stroomklanten, ook al staat de centrale er nog niet. Dit gebeurt stapsgewijs, meestal met een beperkt maximumbedrag per huishouden per jaar.
Het resultaat is een voorspelbare, door de overheid gegarandeerde inkomstenstroom tijdens de bouwjaren. Voor pensioenfondsen en infrastructuurinvesteerders, die juist op zoek zijn naar stabiele, langlopende rendementen, maakt dit het project veel aantrekkelijker en minder risicovol. Omdat het risico daalt, daalt ook het rendement dat investeerders eisen, en daarmee de totale financieringskosten van het hele project.
Het concept zelf is niet nieuw: sinds de privatisering van de Britse water-, gas- en elektriciteitsnetwerken in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw gebruiken toezichthouders als Ofwat en Ofgem een vergelijkbare RAB-systematiek om te bepalen hoeveel netbeheerders van bestaande leidingen en kabels in rekening mogen brengen. Nieuw is dat dit mechanisme sinds de jaren 2020 ook wordt ingezet om de bouw van een compleet nieuwe, nog niet bestaande kerncentrale te financieren.
Wat wil men ermee bereiken?
Het hoofddoel is simpel: de financieringskosten van kernenergie omlaag brengen, en daarmee de uiteindelijke prijs voor de belastingbetaler of energieconsument. Dit wordt vaak gedemonstreerd aan de hand van het Britse project Hinkley Point C, dat niet via een RAB maar via een zogeheten Contract for Difference is gefinancierd. Daarbij droegen de bouwers (EDF en het Chinese CGN) zelf alle bouwrisico's, en kregen ze in ruil daarvoor de garantie op een vaste, hoge prijs per opgewekte megawattuur stroom gedurende 35 jaar na openstelling. Critici wijzen erop dat deze hoge "strike price" burgers decennialang op kosten jaagt.
Voorstanders van het RAB-model stellen dat het spreiden van de financieringslasten over een langere periode - beginnend tijdens de bouw in plaats van pas erna - de totale kosten over de gehele levensduur van een centrale flink kan verlagen, mogelijk met tientallen procenten op de financieringscomponent. De keerzijde die critici benadrukken: consumenten betalen al mee vóórdat er een kilowattuur stroom is geleverd, en als het project vertraging oploopt of duurder wordt, komt een deel van dat risico alsnog bij hen terecht via hogere heffingen.
Een tweede doel is het aantrekken van privaat kapitaal - pensioenfondsen, infrastructuurfondsen - voor nationaal strategische energieprojecten, zonder dat de staat de volledige rekening en het volledige risico hoeft te dragen. De toezichthouder fungeert daarbij als waakhond die moet voorkomen dat de bouwer onnodig hoge kosten doorberekent aan het publiek.
Voorbeelden uit de praktijk
Sizewell C (Suffolk, Verenigd Koninkrijk). Dit door EDF geleide project voor een nieuwe kerncentrale van ongeveer 3,2 gigawatt is het eerste grote nucleaire project dat expliciet via een gereguleerde activabasis wordt gefinancierd, mogelijk gemaakt door de Nuclear Energy (Financing) Act uit 2022. De ruimtelijke vergunning (Development Consent Order) werd in 2022 verleend. De Britse overheid nam vervolgens een substantieel aandeelhouderschap in het project en werkte toe naar een definitief investeringsbesluit, met naast EDF ook institutionele investeerders aan boord. De precieze eigendomsverhoudingen en de exacte datum van het definitieve investeringsbesluit zijn in de loop van 2024 en 2025 meermaals bijgesteld; lezers doen er goed aan de actuele stand bij officiële bronnen te checken.
Thames Tideway Tunnel, Londen (opgeleverd 2024-2025). Deze ruim 4 miljard pond kostende "super-riool" onder de Theems, bedoeld om overstorten van rioolwater in de rivier te voorkomen, werd gefinancierd via een vergelijkbaar RAB-achtig model onder toezicht van waterregulator Ofwat. Het project wordt in Britse beleidskringen vaak aangehaald als bewijs dat het model ook werkt voor grote, complexe civieltechnische projecten buiten de klassieke nutssector.
Britse energienetwerken (doorlopend, sinds jaren negentig). Beheerders van elektriciteits- en gasnetwerken in het VK werken al decennialang onder een RAB-achtig regime van Ofgem, bekend als het RIIO-raamwerk. Dit is het meest volwassen en langst lopende voorbeeld van het principe, zij het toegepast op bestaande infrastructuur in plaats van geheel nieuwe bouw.
Nederland - voorgenomen nieuwe kerncentrales bij Borssele. Het Nederlandse kabinet heeft de afgelopen jaren onderzocht of een RAB-achtig financieringsmodel - letterlijk vertaald als "gereguleerde activabasis" - kan worden ingezet voor de twee nieuwe kerncentrales die de overheid wil laten bouwen bij Borssele, mede geïnspireerd door de Britse aanpak. Dit traject bevindt(de) zich voor zover bekend nog in een studie- en onderhandelingsfase; een definitief investeringsbesluit was op het moment van schrijven nog niet gemeld.
Hoe ver is de techniek?
Omdat het hier om een financieel-regulatoir instrument gaat en niet om een fysieke technologie, is de vraag "hoe ver staat het" een vraag naar bewezenheid en toepassing, niet naar technische rijpheid. Als reguleringsinstrument voor bestaand netwerkbeheer is de RAB-systematiek zeer volwassen: ze wordt al sinds de jaren negentig gebruikt voor Britse water-, gas- en elektriciteitsnetten en is inmiddels ook door regulators in andere landen bestudeerd en deels overgenomen.
De toepassing op een compleet nieuw te bouwen kerncentrale is echter nog grotendeels onbewezen in de praktijk. Sizewell C is wereldwijd het eerste grootschalige nucleaire project dat dit model daadwerkelijk gebruikt, en de bouw is een project van tien tot vijftien jaar. Pas na oplevering - ergens in de jaren 2030 - zal echt duidelijk worden of de beloofde kostenbesparing voor consumenten ook werkelijk is gerealiseerd, of dat kostenoverschrijdingen alsnog via hogere heffingen worden doorberekend.
Belangrijke discussiepunten en obstakels zijn: hoeveel bouwrisico daadwerkelijk bij de consument komt te liggen als het project vertraging oploopt; hoe streng en effectief de toezichthouder de kosten in toom kan houden; en de politieke aanvaardbaarheid van het idee dat mensen al meebetalen aan een centrale die nog niet bestaat. Voor Nederland komt daar de vraag bij of een relatief kleine, nog onervaren nucleaire sector net zo goedkoop kan lenen en bouwen als in het veel grotere Britse systeem.
Wie werken eraan?
In het Verenigd Koninkrijk zijn de belangrijkste partijen energieregulator Ofgem (die de RAB-vergunning en toegestane inkomsten vaststelt), het Department for Energy Security and Net Zero (DESNZ), de staatsorganisatie Great British Energy - Nuclear (voorheen Great British Nuclear) die het nucleaire programma coördineert, en EDF Energy als bouwer en mede-investeerder van Sizewell C. Institutionele investeerders zoals Canadese en Britse pensioen- en infrastructuurfondsen zijn eveneens bij de financiering betrokken.
In Nederland ligt de beleidsverantwoordelijkheid bij het ministerie dat over klimaat- en energiebeleid gaat, met uitvoeringsondersteuning van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Netbeheerder TenneT speelt een rol bij de aansluiting van eventuele nieuwe centrales op het net. Internationaal volgen organisaties als de World Nuclear Association en het Internationaal Energieagentschap (IEA) de ontwikkeling van RAB-achtige financieringsmodellen als onderdeel van bredere analyses over de financiering van kernenergie wereldwijd.