Commerciële vrijstelling: hoe drones legaal geld mochten gaan verdienen
Een commerciële vrijstelling is officiële toestemming om met een technologie die eigenlijk (nog) niet volledig binnen de standaardregels past, toch geld te verdienen. Het bekendste voorbeeld is de drone: lange tijd mocht je in Nederland en de rest van Europa een onbemand vliegtuigje wel voor de lol besturen, maar zodra je ermee ging filmen voor een klant, pakketjes ging bezorgen of bloedmonsters ging vervoeren, gold je ineens als een soort mini-luchtvaartmaatschappij. Daarvoor bestonden de normale regels simpelweg niet, of ze waren veel te zwaar. Een vrijstelling of ontheffing was de manier waarop de overheid zei: dit mag, onder deze voorwaarden, ook al hebben we de wet er nog niet helemaal op aangepast.
Het is te vergelijken met een leerling die stage loopt met een tijdelijke werkvergunning: nog geen volwaardig diploma, maar wel al onder toezicht aan de slag mogen, zolang er een begeleider meekijkt en er extra verzekeringen zijn afgesloten. Zo konden bedrijven met drones, en later ook met andere opkomende technologie, al commercieel actief worden voordat er een compleet, uitgekristalliseerd wettelijk kader lag. Dit artikel gaat over hoe dat voor drones in Nederland en de Europese Unie in zijn werk ging en gaat.
Wat is het precies?
Een vrijstelling (ook wel ontheffing genoemd) is juridisch gezien een uitzondering die een toezichthouder toestaat op een regel die normaal voor iedereen geldt. Voor drones lag die bevoegdheid in Nederland bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de instantie die ook toezicht houdt op onder meer de luchtvaart. Tot en met 2020 moest een bedrijf dat drones commercieel wilde inzetten — bijvoorbeeld voor luchtfoto's, gewasinspectie of pakketbezorging — bij de ILT een RPAS-vergunning aanvragen (RPAS staat voor Remotely Piloted Aircraft System, ofwel een op afstand bestuurd luchtvaartuig). Daarbij hoorde meestal een brevet (een soort vliegbewijs voor de dronepiloot) en een aansprakelijkheidsverzekering. Elk EU-land had zijn eigen versie van dit systeem, met eigen eisen en papierwerk, wat het voor bedrijven die in meerdere landen wilden vliegen behoorlijk omslachtig maakte.
Daar kwam verandering in met een Europese droneverordening die eind 2020 en begin 2021 van kracht werd, opgesteld door het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA). Deze verordening voerde in de hele EU dezelfde indeling in: de open categorie voor kleine, laag-risico vluchten (denk aan een hobbydrone in het park), de specifieke categorie voor vluchten met een hoger risico waarvoor een aparte risicobeoordeling nodig is, en de gecertificeerde categorie voor drones die qua risico vergelijkbaar zijn met bemande luchtvaart, zoals toekomstige vliegende taxi's. De meeste commerciële toepassingen — bezorging, inspectie, filmwerk boven mensen — vallen in die specifieke categorie.
Binnen die specifieke categorie bestaat een vorm van zelfcertificering die het oude vrijstellingensysteem grotendeels vervangt: het Light UAS Operator Certificate (LUC). Een bedrijf dat zo'n certificaat heeft, hoeft niet telkens per vlucht een aparte goedkeuring bij de toezichthouder aan te vragen, maar mag zelf, volgens een goedgekeurde procedure, beoordelen of een vlucht veilig genoeg is. Dat scheelt papierwerk en wachttijd, maar de onderliggende gedachte is hetzelfde als bij de oude vrijstelling: eerst aantonen dat je het veilig kunt, dan pas mag je het zelfstandig blijven doen.
Wat wil men ermee bereiken?
Achter dit hele stelsel zit een steeds terugkerend spanningsveld bij nieuwe technologie: regels die veiligheid, privacy en een ordelijk luchtruim moeten waarborgen, staan bijna per definitie op gespannen voet met snelle innovatie. Wetgeving maken kost jaren; een nieuwe technologie kan binnen enkele jaren volwassen worden. Een vrijstelling is de manier om die kloof te overbruggen: bedrijven en overheden leren al werkend wat er wel en niet kan, en die ervaring wordt vervolgens gebruikt om de definitieve regels te schrijven.
Voor de industrie is de inzet duidelijk: nieuwe verdienmodellen zoals dronebezorging, geautomatiseerde landbouwinspectie of medische logistiek per lucht kunnen alleen ontstaan als er ergens, onder voorwaarden, al gevlogen mag worden. Voor de overheid is de inzet minstens zo belangrijk: zonder een gecontroleerd kader zou iedereen maar wat aanrommelen in het luchtruim, met risico's voor andere vliegverkeer, privacy van omwonenden en veiligheid op de grond. De vrijstelling is dus geen vrijbrief, maar een gereguleerde tussenvorm: minder streng dan de uiteindelijke wet zou kunnen zijn, maar strenger dan “doe maar wat”.
Voorbeelden uit de praktijk
Een van de langstlopende voorbeelden is dat van DHL, dat vanaf 2014 in Duitsland experimenteerde met de zogeheten Parcelcopter voor de bezorging van medicijnen naar het Waddeneiland Juist, dat normaal alleen per boot bereikbaar is. Latere proeven, onder meer in Beieren rond 2016, gingen over het vervoer van onderdelen tussen bedrijfslocaties. Deze vluchten waren destijds alleen mogelijk dankzij specifieke goedkeuringen van de Duitse luchtvaartautoriteit, vooruitlopend op algemene regelgeving.
In Rwanda begon het Amerikaanse bedrijf Zipline in 2016 met het bezorgen van bloed en medische producten per drone aan afgelegen ziekenhuizen, met de nationale overheid als nauwe partner. Vanaf 2019 breidde Zipline dit model uit naar Ghana, waar het land zelf meewerkte aan een landelijk dekkend netwerk van dronedistributiecentra voor medische goederen. Deze twee landen golden lange tijd als voorbeeld van hoe een overheid bewust ruimte maakt voor een nieuwe logistieke toepassing, omdat de gezondheidswinst opwoog tegen de onzekerheden.
In Zwitserland werkte het Amerikaanse bedrijf Matternet vanaf 2017 samen met de Zwitserse posterijen aan het vervoer van medische monsters, zoals bloed- en laboratoriummateriaal, tussen ziekenhuislocaties in de regio Lugano. Deze operatie liep eveneens onder een specifieke goedkeuring van de Zwitserse luchtvaartautoriteit, nog voordat er brede Europese regelgeving voor dit soort vluchten bestond.
Wing, een dronebezorgdienst van Google-moederbedrijf Alphabet, kreeg in 2019 in Australië een van de eerste vergunningen ter wereld voor structurele commerciële pakketbezorging aan particulieren, gevolgd door proeven in Ierland en Finland. Ook hier ging aan de definitieve vergunning een periode van proefvluchten en tijdelijke goedkeuringen vooraf, waarin de toezichthouder en het bedrijf gezamenlijk vaststelden onder welke voorwaarden dit veilig kon.
Hoe ver is de techniek?
De juridische kant van dit dossier is verder gevorderd dan veel mensen denken, maar allesbehalve af. Sinds de EASA-verordening is er in de hele Europese Unie in elk geval één gemeenschappelijk systeem van categorieën, in plaats van 27 verschillende nationale regelingen. Dat is een reële stap vooruit voor bedrijven die in meerdere landen actief willen zijn. Tegelijk verschilt de uitvoering nog sterk per lidstaat: de ene toezichthouder behandelt aanvragen sneller dan de andere, en niet elk land heeft evenveel ervaring opgebouwd met het beoordelen van complexere vluchten.
Een belangrijk technisch en bestuurlijk vraagstuk is BVLOS, de afkorting voor beyond visual line of sight: vliegen buiten het directe gezichtsveld van de piloot. Dat is nodig voor vrijwel elke serieuze bezorg- of inspectietoepassing over langere afstand, maar het vraagt ook om betrouwbare systemen om botsingen met ander luchtverkeer te voorkomen. Hiervoor wordt gewerkt aan U-space, een soort digitaal verkeersleidingssysteem specifiek voor drones, dat automatisch bijhoudt welke drone waar mag vliegen. Dit systeem wordt in verschillende Europese testregio's uitgeprobeerd, maar een volledig werkend, EU-breed U-space bestaat nog niet.
Verder blijven er terugkerende discussiepunten: geluidsoverlast van drones boven woonwijken, zorgen over privacy wanneer drones met camera's over tuinen vliegen, en de vraag hoe je aansprakelijkheid regelt bij een ongeval. Niets hiervan is onoverkomelijk, maar het verklaart waarom de ontwikkeling eerder gestaag en bureaucratisch verloopt dan met grote, plotselinge doorbraken. Wie op korte termijn dagelijkse dronebezorging bij elke voordeur verwacht, komt bedrogen uit; wie kijkt naar geleidelijke uitbreiding van goedgekeurde routes en toepassingen, ziet wel degelijk vooruitgang.
Wie werken eraan?
Op Europees niveau is EASA de centrale regelgever die de categorieën en veiligheidseisen vaststelt. In Nederland is de ILT de toezichthouder die vergunningen en certificaten beoordeelt en handhaaft. Andere EU-lidstaten hebben hun eigen nationale luchtvaartautoriteiten die dezelfde Europese regels uitvoeren, ieder met hun eigen tempo en werkwijze. Op onderzoeksgebied speelt in Nederland het NLR, het Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum, een rol bij het testen van nieuwe droneconcepten en luchtruimsystemen zoals U-space.
Aan de bedrijfskant zijn het vooral logistieke en technologiebedrijven die de praktijkervaring opbouwen die de regelgeving mede vormgeeft: DHL met bezorgproeven in Duitsland, Zipline met medische logistiek in Rwanda en Ghana, Matternet met ziekenhuislogistiek in Zwitserland, en Wing als onderdeel van Alphabet met pakketbezorging in Australië, Ierland en Finland. Deze bedrijven werken doorgaans nauw samen met de lokale toezichthouder, omdat zonder die samenwerking geen enkele vlucht boven bewoond gebied mogelijk is.